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关于加强乡镇政府对农村群众自治组织管理监督的建议

发布源:三水区政协 2008-08-26
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区政协学习法制文史委员会

    《村民委员会组织法》赋予农村村民自治的权利,在调动广大村民的积极性,促进村民自我管理、自我教育、自我服务,推进农村民主法制化进程方面发挥着积极的作用。但与此同时,也导致了政府对村委会的管理、监督职能的弱化,不少农村过份强调“村民自己的事情自己管理”,村民大会(代表大会)的决议成为农村管理的最高“指示”,加上目前法律对村规民约监督、管理机制的缺位,导致了大量以村规民约或村民决议的形式侵害部分村民权益现象的发生。
    
一、新形势下乡镇政府面临的新问题。
    
以村规民约或村民决议的形式侵害部分村民权益主要表现在:在征地补偿款分配、股份分红、集体福利分配、宅基地分配、土地承包等方面,一些村委会或村民小组往往通过所谓村规民约形式来决定外嫁而户口仍在本村的妇女、新生儿、离婚而户口仍在本村的妇女及子女能否参加分配,或者干脆任何分配事项均交由村民大会或者村民代表会议来表决决定。而基于关系到切身利益,表决的结果通常是多数人不同意给这些人进行分配。这样,在农村就产生了一些形式上似乎合法甚至一些村民也自以为合法,但实质上却侵害了部分村民合法利益的现象。表面看起来,这些村委会或村民小组的做法似乎是按照《村民委员会组织法》的要求在充分发挥民主管理的作用,实质上却反映出村民自治的“过度自由化”倾向,这种倾向不是真正的民主,有背法律的宗旨,损害了村民利益,危害了农村的稳定团结,是一种不好的倾向。
    
从我国的法律规定上来看,《宪法》、《妇女权益保障法》、《土地承包法》、《婚姻法》、《村民委员会组织法》、中共中央办公厅、国务院办公厅联合发出的《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》、《广东省实施<妇女权益保障法>规定》、最高法院立案庭【2002】民立他字第4号文、最高法院研究室法研【2001】51号文等有关法律法规和政策都明确规定了对妇女儿童在农村承包经营、农村股份分红、征地补偿款分配等问题上的合法权益应予保护。新出台的《物权法》也规定:集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的,受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。
    
虽然有上述明文规定,但由于各种原因,目前人民法院对农村股份分红、征地补偿款纠纷案件暂不受理的,这使得这类问题失去了法律救济的有效手段。政府在这方面虽然做了大量的调解协调工作,但往往不知道该采取哪些措施来加以制止,所以工作收效甚微。而受害群众却寄希望于政府,将矛头直指乡镇政府,在人民法院不受理有关农村股份分红、征地补偿款分配纠纷案件的情况下,村民开始选择了一条“曲折维权”的道路,即先提起状告乡镇政府的不作为的行政诉讼,从而迫使政府须履行职责,责令村民委员会维护部分村民的合法权益。这使得政府不得不面对新的问题。
    
广东省高院最近判决的一起案件就值得引起乡镇政府的思考。张甲是东莞市某镇某村的村民,1993年与广州市户口的男青年李乙结婚,但张的户口一直在原村未迁移。1994年,李丙(张甲与李乙之子)出生,其户口也随母登记在村。2002年,张甲以请求镇人民政府责令原村履行维护其村民福利待遇、独生子女待遇及农村分田、宅基地分配等合法权益,镇人民政府不予答复或拒绝履行为由,申请东莞市政府行政复议,请求市政府依法责令镇政府维护其合法权益。市政府作出了不予受理该行政复议申请的决定。张甲不服,提起行政诉讼,请求撤销市政府不予受理决定并责令依法作出复议决定。
    
东莞中院一审认为,原告要求的享有与其他村民同等福利分配待遇和独生子女待遇、宅基地的分配等,均是村民委员会自治范围内的事项。故镇人民政府无权、也没有职责处理村民自治范围内的事项。市政府作出不予受理决定,并通知申请人,其行为并无不当。判决驳回原告的诉讼请求。
    
张甲不服,向广东省高院提起上诉。省高院终审判决认为,《村民委员会组织法》赋予镇人民政府对村民自治活动的监督职权。对村民委员会违反法律、法规和政策规定的行为,镇人民政府有职责责令其纠正。《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉规定》第十二条“结婚后户口和居住地仍在原村的农村妇女及其按计划生育的子女,其居住、户籍、生产劳动和计划生育等权利受法律保护。在责任田和宅基地划分、股权分配等方面与当地其他村民享有同等权利。违反前款规定的,由镇(乡)人民政府责令改正;造成当事人损失的,侵害人应当予以赔偿”的规定,与《村民委员会组织法》的规定并不相抵触。因此,判决撤销原判,并由被上诉人东莞市政府依法作出行政复议决定。
    
据了解,三水区已有受侵害的村民准备借鉴这一方法为自己维权。如果这类问题得不到较好的疏导,一方面损害部分村民权益的现象会继续发生,法律得不到贯彻实施,严重损害了法律的严肃性;另一方面,乡镇政府势必面临大量这类问题、诉讼,这势必给本就事务繁重的乡镇政府带来大量的讼累,也势必影响政府的形象,这不得不引起我们的高度重视。
    
二、产生问题的原因。
    
之所以产生这些问题,仔细分析其原因,可归纳为一下几个方面:
    
(一)一些村干部的政策水平不高,法律意识不强,法律知识缺乏,作出的决策有背法律及政策的规定和宗旨。一味附和部分村民的不合法不合理要求,缺乏依法治村的有效手段。
    
(二)对农村的法制宣传教育的缺位,导致村民法律意识不强,在个人利益的驱动下,主观认为任何事项只要“表决”就可以“合法”地解决了。
    
(三)政府的部分干部对法律法规及政策理解欠透彻,对村规民约缺乏必要的指导,缺乏有效的监督手段。
    
三、解决问题的对策。
    
(一)加强对广大农村干部的法制宣传教育,提高法律意识,增长法律知识,让广大农村干部明确我们所提倡的民主在法律框架下的民主。因此可以通过宣传栏、总结会、法制教育课等形式广泛开展法制教育。
    
(二)加强对乡镇干部的法制学习,明确乡镇政府在农村自治中的须履行哪些职责。《村民委员会组织法规定了乡镇政府对村委会的工作指导、支持和帮助职责;对自治章程、村规民约进行备案和监督的职责;对村务公开制度实行监督、调查核实和责令改正的职责;对妨害选举的行为进行调查和依法处理的职责。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了乡镇政府要行使保护劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,维护社会秩序,保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利的职责。对于这一些法律法规赋予乡镇政府的职责,作为乡镇干部要进行学习、研究,并运用于指导、引导农村的工作。
    
(三)乡镇甚至区一级政府要根据地区实际,在法律的框架内制定一些有关农村股份分红、征地补偿款分配等方面的指导意见,统一一些符合法律规定的分配标准,要求各村民委员会在制订村规民约的时候作为参照。在考虑分配标准时要原则性与灵活性相结合。除了考虑是否具有本村户口外,还要综合考虑其户口留在本村的原因,以及是否承担了村民义务等因素。因为历史的原因,农村中有一些寄挂户、空挂户是不履行义务也不享受权利的;现在还出现了一种回迁户,即在以前农村还不富裕的时候迁往城镇,现在见村里有分红、有征地补偿,就想回来分取利益,而将户口回迁的那种。对这样的一些户口不给予分配是合情、合理、合法的。在我们代表芦苞镇君荣村与20多位回迁户的诉讼中,经过两级法院的审理,佛山中院最终认定君荣村胜诉,20多位回迁户要求参与农村分配的请求被驳回。
    
(四)在村规民约草案的制定阶段,由政府相关部门对草案内容把关,对违反法律法规、国家政策的内容不允许提交村民大会表决,从源头上来解决村规民约违法问题。
    
(五)在村规民约的执行过程中,政府加强监督,发现有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利内容的,要及时责令纠正。
    
(六)发挥基层党组织、人大代表的作用,通过党组织、人大对村委会干部的约束,有效预防违法村规民约的出现。
    
(七)政府从行政的角度,给予政策上的支持和优惠,对财务管理公开、民主、民风和谐的村民自治组织给予支持,帮助集体经济组织进一步发展经济,提高农村群众的生活水平的同时推进农村民主法制化进程。
    
(八)政府从加强基层干部管理入手,引入激励竞争机制,让真正为民办实事、得民心的基层干部从村内获得相应的劳动报酬,政府给予相应的奖励,激发基层干部的工作热情,把更大的精力投入到村务管理中,做到发展经济和民主管理两促进。
    
在村民自治的问题上,我们都已意识到法律规定的局限性,法律专家也提出要对《村民委员会组织法》进行修改的建议,要对乡镇政府在农村自治中的职权进行细化,制定地方实施细则,规范政府监督、管理村规民约的具体权限和程序,提高法律法规以及政策的可操作性。我们期待这些问题早日摆在全国人大的议事日程。

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