关于推进云东海湖恢复工程的若干建议
区政协提案委员会、文教体卫委员会
一直以来，三水历届党委和政府都重视云东海的生态保护。今年3月，佛山市委主要领导寄语将云东海大湖建设成为佛山“新西湖”，区委区政府主要领导也明确指出，云东海湖恢复与开发是三水经济和城市发展新“发动机”的动力，是三水建设生态休闲之城的突破口和最大亮点。目前，云东海街道正朝着“以退田还湖建云东海大湖、以湖为魂建生态悠闲之城”的工作目标，按照既定的时间表全力推进云东海湖的恢复工程。
根据区委区政府的工作部署，区政协于4月初组成调研组，围绕云东海湖恢复进程湖区征地、整体迁村等方面遇到的难题进行了调研，通过与云东海街道办事处领导班子座谈，征询区委区府办、国土、规划、建设、水利、农业、财政、民政、教育、文化、劳动社保、环保、公安、法院、法制、西南街道等相关部门和单位领导的意见，召开云东海街道辖内各个村委会负责人及村民代表座谈会和进行个别访谈等，多方面、多角度听取意见，从而明晰了情况、理清了思路。现就推进云东海湖恢复工程的相关问题提出若干建议如下：
一、采取积极措施，破解土地征租政策难题
土地征（租）是云东海湖恢复工程的重点，也是最大的难题。据初步规划，云东海湖将恢复到秦汉时期的规模，湖区规划和长远开发总体用地面积约27000亩，其中湖区规划面积约15000亩（含水面规划面积约10000亩、景观规划面积约5000亩），包括南湖规划面积约4500亩，北湖规划面积约10500亩，目前已经完成北湖征（租）用地3000多亩。由于云东海湖的恢复与开发大部分用地是农用地，属于农田保护区范围，要将其变为建设用地难度很大，用地指标十分困难。为此，我们建议：
（一）争取省级以上高位立项。云东海湖恢复工程将引起区内可耕种土地面积总量大大减少，应避免与国家的相关政策发生严重冲突。为此，有关部门的建议值得参考，那就是以开发生态农业、观光农业、旅游农业，建设社会主义新农村为主题，以破解土地征（租）为目标，通过高层专家论证、高层领导公关，争取省级以上高位立项。这样做一方面能取得上级的理解和支持，拿到土地征（租）的“尚方宝剑”；另方面可最大限度减少土地使用功能的改变，在土地征（租）上避免与“红灯”直接冲撞。
（二）加快土地规划总体修编。据《三水县志》记载，云东海又称“大塱涡”，地处北江下游西南涌左岸的断陷盆地内，秦汉时期已是珠三角最大的湖泊和湿地，“文革”前后在“以粮为纲”的思想指导下，被基本改造为低值农田，水面面积大大减少。有关部门认为，还原云东海湖的本来面目，把湖区内的土地从农田保护区中解放出来，是推进恢复工程的必由之路。今年是土地规划总体修编之年，这为解决云东海湖开发用地指标问题提供了有利契机。建议上半年加快推进这项工作，争取上级理解支持并通过调整置换等方式把湖区土地改为非农田保护区土地，在此基础上，实行由“田”转“湖”即“退田还湖”去深度开发。这样做，原来的土地使用功能没有发生根本性的转变，从而有利于湖区内土地采取租用方式加以解决。
（三）实施一次征租“两个同步”。为确保云东海湖区开发的全面和持续推进，在土地征（租）上，建议实行“一次征（租）两个同步”，即将湖区规划所需15000亩水面规划用地、景观规划用地、集体留用地、新村建设用地一次性进行（征）租，北湖和南湖所需用地同步征（租）、水面规划用地和相关规划用地同步征（租）。特别需要指出的是，南湖涉及广州军区司令部用地，与三水农场用地有争议，必须着力优先解决，可探讨购买其用地、置换土地或允许其引入开发商进行共同开发等途径予以解决。如果不实施“一次征（租）两个同步”，而是边开发边征（租），估计征（租）难度会加大，开发成本会剧增。
（四）科学合理设计征租比例。土地的征（租）方式及其比例设计，不但要考虑到政策的许可，而且要照顾到农民的利益。这是一个科学的课题，既要着眼农民的利益，又要评估政府的风险；既要立足农民利益的最大化，又要确保政府风险的最小化。目前云东海街道提出“30%征、70%租”的征（租）最高上限比例的方案，既考虑了农民的眼前利益，又兼顾了农民的长远利益，是可行并具操作性的。我们认为，湖区内土地由于多为农用地，应以租用方式为主；湖区周边配套用地山岗地多，农用地少，则以征用较为合适，这样也可最大限度地避免土地租用出现历史遗留问题。考虑到土地租用期满后的持续发展问题,可探究在条件成熟的情况下,逐步变租地为征地,以解除后顾之忧。
二、打造“华南第一村”，破解湖区农民迁村难题
云东海“退田还湖”恢复工程涉及约40个村（队）、2741户7845名村民的整村搬迁，如此大规模的迁村在三水是史无前例的，这不仅是村民住所的迁移，更是村民生活观念、生活方式的彻底改变。推进云东海湖恢复，迁村势在必行，可以说大湖成败的关键在于迁村。
（一）合理确定迁村定点。在调研中，村民代表普遍认为，迁村定点要合理设置，以靠近西南中心城区为原则，选择两个或以上的最佳地点给村民选择；必要时可由村民代表提出迁村定点，报区政府甄别审定。为充分体现以人为本的理念，目前在实验中学附近和白云路天鹅湖附近合共1200亩的两块预留土地可重点考虑为迁村安置地。
（二）立足一流规划设计。建议以打造“华南第一村”为目标，将迁村与新农村建设、城市化建设融为一体，进行现代新型的社会主义新农村建设。在规划设计上，立足一流、超前规划，按照规划建设集中化、功能齐全多样化、设施配套一体化的总体要求高标准建设农民住宅小区。在建筑设计上，对户型、主基色、建筑立面等都统一标准、统一设计；以城市化建设为主导，以原有村落甚至厂房的改造为立足点，借鉴西湖风景名胜区“景中村”改造的成功经验，探索田园式、农居式开发模式，把现有农居点改造成建筑风格满足田园城市美学需求的江南水乡新景观，让一些计划拆除重建的建筑焕发出新的活力。
（三）完善相关配套设施。建议立足生活便利、生活优质为目标，全面完善“华南第一村”的相关配套设施，建设综合办公大楼、体育文化设施、商业大厦、酒家食肆、医院学校、农民公园等，让村民在农民新村体验到城市现代文明生活，让规划设计一流和配套设施完善的农民新村与周边的生态环境相得益彰，成为生态旅游开发的一部分。
（四）做好做细思想工作。湖区迁村虽说是一件惠及千家万户的好事，但由于该项工作涉及全体村民的切身利益，再加上农村传统观念根深蒂固，工作难度将较大。因此，做好做细村民思想工作显得尤为重要。统一干部群众思想，激发他们建设新农村的热情，使迁村成为村民的自觉行动，变“要我迁”为“我要迁”，这是迁村得以顺利实施的基础条件和关键所在。有鉴于此，我们建议采取“走出去”的方式，组织村干部、村民代表到外地典型经验村取经，寻找迁村的感受和动力，然后通过座谈、恳谈等方式统一认识，齐心协力做好拆迁的思想工作，消除群众的担忧、畏难、害怕、抵触情绪，取得群众的充分理解和支持，为迁村拆村铺平道路。整体迁村的主体是全体村民，迁村方案、补偿标准、拆迁办法应由村民代表大会通过。要重视精神文明建设，逐步改变村民的思想观念、行为举止和生活习惯等。
三、实施优惠政策，破解农民利益矛盾难题
大湖建设必须保障村民同享发展成果。因此，在云东海湖恢复工程中，要多考虑农民的生活，多为农民谋利益，切实让农民得到实惠。以提升原村民生活质素为目标，坚持以人为本、以民为先，使原村民成为云东海生态休闲之城建设的参与者和受益者，真正做到“建设为人民、建设靠人民、建设成果由人民共享、建设成效让人民检验”。
（一）提高土地征租价格。在调研中，农民代表普遍关注土地的征（租）价格，他们认为“保命田”的价格要让农民真正得到利益，充分体现上级党委和政府关注农民，让利于农民。为此，建议通过与村民结成“利益共同体”，对发展中的利益进行重新分配，在土地征（租）价格上，破除条条框框的束缚，敢于站在为村民谋利益的角度，遵循市场的导向，适当提高征（租）地的土地价格，更大更多地让利于村民。此外，不分鱼塘、旱地，实行土地征（租）一个价，降低土地征（租）的难度；无论征或租均以全征地的要求，按征（租）地面积10%在湖区建设范围内提留农民经济留用地。
（二）合理制订迁村补偿。在调研中，村民代表对迁村涉及的利益问题尤为关注。这充分表明只有在补偿上让农民满意，迁村工作才可能顺利推进。为此，建议制订一系列可行的措施，在供地方式、购房价格、置换面积、房产处置等方面采取特殊优惠政策，让村民真正得到实惠，自愿腾出原住宅地和房屋。同时，可考虑采取拆迁房屋按房屋现时造价赔偿，新楼价款采用群众出小头政府补大头，新房分配按旧房拆除或腾空的先后顺序优先挑房抽签决定。
（三）创新生产经营模式。合理使用部分征地款建造商贸中心，有效利用征收土地后给予农民约3000亩的经济留用地开发观光农业和生态旅游，使之通过租金收益和经济效益解决长远生活保障问题；通过云东海湖恢复工程项目自身产生的就业机会和建立农业龙头企业引领的新型农村合作制，解决约800户失地农民就业问题；成立云东海村民股份有限公司，实施村级统一核算，积极推进股权改革，在保证集体控股基础上，把一部分股权量化到人，为村民配股，让农民从单纯的劳动者变为既是劳动者又是资产所有者。
（四）完善社会保障体系。在调研中我们深感到落实好征（租）地农民的社会保障问题，切实解决农民的后顾之忧，是推进征地、迁村工作的关键所在。因此，建议以全失地农民标准，让云东海湖区村民在就业、教育和社会保障上与城市居民接轨，使村民在低保、医保、社保、就业等方面与城市居民享受同等标准待遇；建立云东海湖区村民基本保障基金会，今后湖周边拍卖开发用地后按比例划入基金会，用基金收入解决失地农民的基本福利保障问题；积极推进社会福利事业，实行职工退休制、养老保险制、医疗包干制，如设立老人养老金，为云东海湖征（租）地后人均耕地面积低于我区农村人口人均耕地面积三分之一的村（队）中男满60周岁、女满55周岁的户籍人员提供每人每月300元养老金，形成完善的社会保障体系，真正实现少有所教、老有所养、病有所医；普及16年义务教育，村民子女从上幼儿园到大学免交学杂费，对考上大学的学生重点实行奖励和生活补助；通过办职工业余学校和成立教育基金会鼓励村民学习深造，提高全体村民科技文化素质。
四、提供财力支撑，破解启动资金不足难题
云东海湖的恢复与开发需要庞大的资金支持。据云东海街道估算，五年内该项工程总投资约需50亿元，其中年内启动资金约需5亿元，而目前资金缺口仍然很大。为此，我们建议：
（一）促成“深业”落实资金。去年，通过“招拍挂”的形式卖出云东海1000多亩的商住用地，深业集团尚未支付20多亿元，但目前深业集团其中所需269亩酒店用地至今仍是农田保护区。确保在10月1日前将该地块调整置换用地指标为开发用地，并完成当中的“三通”工作，是政府履行和兑现与深业集团签订的合同，使购地款依约到帐的关键。为此，建议成立专责小组，进行跟踪服务，促其全面落实。
（二）区级财政倾斜扶持。建议区财政有计划地每年划出一笔云东海湖恢复与开发工程专项资金，加大对云东海街道财政的扶持力度。此外，对云东海街道的税收政策给予倾斜，加大其税收返还比例，让其有更充裕的资金用于湖区恢复与开发。
（三）通过市场运作融资。融资渠道的根本出路还在于土地，农村集体建设用地是农村集体最大的一笔资产，要走出资金不足的困境，必须从土地入手，通过制度创新，在不违反法规精神的大前提下，采取灵活变通政策，以地生财，为解决云东海湖恢复工程资金问题打开一条新路。为此，建议通过市场化运作，使农村集体建设土地资产显性化。可考虑推行农村集体建设用地使用权流转，在除商品房开发以外进行农村集体建设用地的出让、转让、出租和抵押，使农村集体建设土地资产性质得到体现。
五、落实相关机制，破解全面协调联动难题
云东海湖恢复工程涉及面广、政策性强、矛盾较多，要加快推进，除了云东海街道自身努力外，还需要各级各部门达成共识并给予支持和配合。为此，建议区委区政府统筹兼顾、统一安排，使各个方面协调一致、有序推进。
（一）建立科学发展长效机制。云东海湖恢复与开发工程是一个长期又复杂的系统工程，要建立一套完善的发展长效机制，从制度和机制上，确保云东海湖工程的顺利推进。要用科学发展观来统领云东海湖的恢复与开发工作，立足当前，着眼未来，通过全面的协调，使湖区工程项目得到持续发展。比如在高位立项、土地修编等方面未能如期达到预期目标的时候，应有一个较为完备的应急预案；又如在湖区恢复与开发过程中，在签订征（租）地合同时应预先设定防止农民违约的相关措施；再如，在恢复云东海湖的同时，要考虑日后开发和建设的需要，避免半途而废；此外，在湖区开发的同时要吸取杭州西湖的教训，注重水资源和自然生态的保护，避免重蹈覆辙等等。
（二）建立综合平衡协调机制。云东海湖的恢复与开发牵涉到社会的方方面面，无论是土地征（租）、规划建设抑或资金落实，都涉及多个部门，不少问题并不是云东海街道自身可以解决的。如湖区恢复后的水利问题就涉及到邻近镇（街）和不少单位，有关部门指出，湖区蓄水规模相当于中型水库，要解决好引水、排水和治污，防止受到工业区和生活用水的污染。为此，建议建立完善区级综合平衡协调机制，落实云东海重点工程项目建设工作领导小组的职能，切实加强领导。建立议事制度，重点将云东海湖恢复与开发的总体规划、详细规划、控制规划、用地规划和专项资金使用纳入重要议事议题，定期或不定期对恢复与开发进程中出现的新情况进行研究、对出现的新问题协调解决，同时明确相关部门职责，分解落实责任到位，将各部门配合扶持云东海湖恢复与开发的力度作为部门年度工作考核的重要指标，从而确保云东海湖恢复与开发中领导小组强势领导、相关部门强势配合、云东海街道强势推进。
（三）建立法律监督检查机制。为确保政令畅通、干部不犯错误、政策不冲红灯，建议建立法律监督机制，依托纪检、监察、法制、法院等职能部门和单位开展专项监督检查，监察落实相关部门对区委区政府在云海湖恢复进程中作出的决定决议和重大事项的执行情况，严格监督工程招投标和专项资金使用、认真研判涉及的相关法律法规，既为云东海湖恢复与开发保驾护航，又能确保恢复与开发工程“阳光操作”，“阳光人”干“阳光事”。
（四）建立相关政策保障机制。建议区政府尽快出台《关于加快推进云东海湖恢复工程的决定》，制订相应的配套政策，加快编制云东海湖区交通专项规划、土地利用规划，解决资金平衡等问题，协调有关部门在资金、政策、土地指标、审批服务等方面采取灵活倾斜措施，从方案制订到具体操作，把握政策、加强指导，用足政策、落到实处。
（五）解决街道面临的困难。目前云东海街道在推进云东海湖恢复工程中遇到不少的问题和困难。对这些问题和困难，区委区政府应尽快予以帮助解决。比如根据编制安排，云东海街道办事处领导职数13名，但目前仅有8人，因此有必要加快配齐配强；另外，要注重配备、配好中层管理人员和规划建设等方面的专业人才，从而为云东海湖恢复与开发提供坚实的人才保证和组织保障。此外，对该街道在推进云东海湖恢复工程中遇到的自身权限和能力难以解决的其他困难和问题，也应实事求是地及时解决。
（此文是我区解放思想学习讨论活动专题调研课题之一。）